ЕКСПЕРТНЕ ЗАКЛЮЧЕННЯ
ЩОДО ВІДПОВІДНОСТІ ВИМОГАМ ЧИННОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ РОБОТИ ДЕРЖАВНОГО ОРГАНУ ОХОРОНИ КУЛЬТУРНОЇ СПАДЩИНИ В ЛУГАНСЬКІЙ ОБЛАСТІ
Структурно-функціональний аналіз органу охорони культурної спадщини в Луганській області та підготовка структурно-функціональної схеми системи управління в зазначеній галузі
Законодавча база
Чинне законодавство передбачає, що до охорони об’єктів історико-культурної спадщини долучено доволі широке коло суб’єктів: державні органи; органи місцевого самоврядування; Інститут археології НАНУ; українське товариство охорони пам’яток; зацікавлену громадськість.
Ст. 3 Закону України „Про охорону культурної спадщини” визначає, що державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини, крім інших, належать органи охорони культурної спадщини обласних державних адміністрацій. Таким чином, в Луганській області державний орган охорони культурної спадщини має бути представлений структурним підрозділом ЛОДА.
Це положення підтримано ст. 16 п. 4. Закону України „Про місцеві державні адміністрації”, яка визначає, що місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за охороною пам’яток історії та культури.
Однак, певні повноваження в галузі охорони історико-культурної спадщини в області залишилися за Луганською обласною радою.
Закон України „Про місцеве самоврядування” визначає питання (стаття 43), які вирішуються районними і обласними радами виключно на їх пленарних засіданнях, і до таких віднесено (п. 24) прийняття рішень про організацію територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів про оголошення природних та інших об’єктів, що мають історичну, культурну або наукову цінність, пам’ятками історії або культури, які охороняються законом.
Також стаття 44 цього закону визначає делегування повноважень обласними радами відповідним місцевим державним адміністраціям. Відповідно до предмету розгляду, це (п. 10) організація охорони, реставрації, використання пам’яток історії та культури, архітектури і містобудування, палацово-паркових, паркових та садибних комплексів; (п. 14) підготовка і подання на затвердження ради пропозицій щодо організації територій і об’єктів, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення об’єктів, що мають історичну, культурну або наукову цінність, пам’ятками історії або культури, які охороняються законом.
Органом, на який в Луганській області державною покладено виконання функцій охорони історико-культурної спадщини (спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини) є відповідний відділ управління культури і туризму ЛОДА.
Окремим НПА, що на місцевому рівні регламентує роботу державного органу охорони культурної спадщини є Тимчасове положення про управління культури і туризму (УКІТ) облдержадміністрації, затверджене розпорядженням голови ЛОДА „29” серпня 2005 р. № 667. наряду із визначенням функцій управління в цілому, воно визначає повноваження та функції відділу охорони пам’яток, а саме:
Преамбула: УКІТ підзвітне й підконтрольне голові облдержадміністрації та Міністерству культури і туризму України.
П. 3. Основним завданням управління є:
3.1. Забезпечення на території області реалізації державної політики у сфері культури та мистецтв, у галузі туризму та курортів, розвитку туристичної та курортно-рекреаційної індустрії, з питань охорони культурної спадщини, також національної музейної політики;
3.9. Забезпечення раціонального використання та збереження туристичних ресурсів, природного та історико-культурного середовища області;
П. 4. Управління відповідно до покладених на нього завдань:
4.6. Реалізує державну політику в галузі охорони і використання об’єктів культурної спадщини, здійснює контроль за дотриманням установами, організаціями й підприємствами, незалежно від форм власності, а також посадовими особами та громадянами Закону України „Про охорону культурної спадщини”;
4.10. Здійснює контроль за збереженням та переміщенням культурних цінностей, включених до Державного реєстру національного культурного надбання, Музейного фонду;
П.5. Управління має право:
5.1. Залучати до роботи спеціалістів інших структурних підрозділів обласної держадміністрації, підприємств, установ, організацій та об’єднань громадян (за погодженням з їхніми керівниками) для розгляду питань, що належать до його компетенції;
5.2. Одержувати в установленому порядку від інших структурних підрозділів обласної держадміністрації, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій усіх форм власності документи та інші матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань;
П. 6. Управління під час виконання покладених на нього завдань взаємодіє з іншими структурними підрозділами обласної держадміністрації, органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами й організаціями, громадянами та їх об’єднаннями.
П. 7. Управління очолює начальник, який призначається на посаду й звільняється з посади головою обласної держадміністрації за погодженням з Міністерством культури і туризму України.
Начальник управління має заступників, які призначаються на посаду й звільняються з посади головою обласної держадміністрації за поданням начальника управління та погодженням з Міністерством культури і туризму України.
Місія державного органу охорони культурної спадщини в Луганській області
Згідно з Наказом Головного управління державної служби України від 29 липня 2005 року N 189 „Про затвердження Порядку проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади”, місія (головна мета діяльності) органу виконавчої влади визначена як призначення органу для вирішення якихось конкретних проблем суспільства.
Таким чином, місією органу охорони культурної спадщини в Луганськвй області є всебічна робота з охорони, захисту та використання об’єктів історико-культурної спадщини (надбання) в області, долучення до цієї роботи фахівців, координація спільних зусиль органів державної влади, місцевого самоврядування, громадськості і науковців в даній сфері.
Класифікація функцій органу виконавчої влади за типологічними групами
Функції органу виконавчої влади, визначені положенням про орган
Типологічна група функцій
назва
політичні
нормо-
проекту-
вальні
право-
захисні
коорди-
наційні
регуля-
тивні
міжна-
родні
надання управлінських
послуг
контрольно-
наглядові
управління державним майном
- Реалізація державної політики в галузі охорони і використання об’єктів культурної спадщини +
- контроль за дотриманням установами, організаціями й підприємствами, незалежно від форм власності, а також посадовими особами та громадянами Закону України „Про охорону культурної спадщини” +
- науково-методичне керівництво з питань охорони культурної спадщини та контроль за додержанням чинного законодавства про її охорону + +
- сприяння комплектуванню та оновленню фондів музеїв +
- сприяння збереженню та відтворенню історичного середовища міст і селищ, відродженню осередків традиційної народної творчості, художніх промислів та ремесел +
- контроль за збереженням та переміщенням культурних цінностей, включених до Державного реєстру національного культурного надбання, Музейного фонду +
- організація підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників закладів, підприємств і організацій культурної сфери +
- сприяння розвитку мережі та зміцненню матеріально-технічної бази закладів культури +
- сприяння роботі творчих спілок, національно-культурних товариств, інших громадських організацій +
- виступає замовником наукових, маркетингових та інших аналітичних досліджень у межах наданих повноважень +
- інші функції
Узагальнений перелік функцій органу виконавчої влади
Таким чином, ми можемо узагальнити перелік функцій органа охорони культурної спадщини у вигляді діаграми:
Основну частину функцій цього органу становлять координаційні та контрольно-наглядові. Державний орган охорони культурної спадщини координує роботу усіх суб’єктів, які задіяні в охороні історичного надбання: державних нижчої ланки, відділів культури місцевого самоврядування, вищих навчальних закладів, консультативно-дорадчих органів та громадських організацій, громадських активістів.
Визначення прогалини та колізій в законодавстві про державне управління та сформулювати пропозиції.
Суб’єкту правотворчості щодо право(нормо)творчого акту.
Ми хочемо виділити дві суттєві вади існуючого законодавства,через які на сьогодні спостерігаються проблеми у виконанні державними органами охорони пам’яток покладених на нього державою функцій. Ясна річ, що перелік лакун не обмежений тільки наведеними, але в практичній роботі з охорони пам’яток ми стикнулися з тим, що саме вони формують найбільші проблеми.
1. Відсутні формальні описи процедур взаємодії державних органів охорони пам’яток та організацій, які проводять археологічні експертизи.
Справа в тому, що державний орган охорони пам’яток визначений Земельним кодексом України для обов’язкового погодження відводів під час транзакцій із землею.
Ст 118 п.9. «Проект відведення земельної ділянки погоджується з … органами архітектури і охорони культурної спадщини».
Зроблено це законодавцем було дуже правильно, на нашу думку, адже, усі пам’ятки прив’язані до певних земельних ділянок. В профільному Законі України «Про охорону культурної спадщини» до функцій державного органу охорони пам’яток регіонального рівня дійсно віднесено
Ст. 6 п. 1 «…погодження проектів відведення та надання земельних ділянок, у тому числі тих, що призначаються для сільськогосподарських потреб, погодження зміни землевласника, землекористувача в межах повноважень, делегованих центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини…»
В цей самий час, Закон України «Про охорону археологічної спадщини» передбачає, що до функцій державних органів охорони культурної спадщини
Ст.7 « погодження на стадії проектування відведення земельних ділянок під містобудівні, шляхові, меліоративні та землевпорядні роботи після їх археологічного дослідження…»
Ця норма кореспондується і з положеннями Європейської Конвенції «Про охорону археологічної спадщини», яка була ратифікована Україною, а отже має пріоритет над локальним законодавством:
Ст. 5 п. i) «докладати зусиль для узгодження і поєднання відповідних потреб археології з планами облаштування територій шляхом забезпечення участі археологів…»
Таким чином, законодавство визначає необхідність проведення археологічних експертиз, що передують узгодженню органами охорони культурної спадщини земельних відводів, в тому числі на етапі проектування, але не визначає яким чином мають бути проведені ці експертизи.
На нашу думку, варто доповнити законодавчу базу (шляхом внесення змін у Закон України «Про охорону культурної спадщини» та закон України «Про охорону археологічної спадщини») нормами, що конкретино визначають:
- функції державного органа охорони культурної спадщини як замовника спеціальних фахових археологічних експертиз;
- прикінцевий перелік форм взаємодії державного органу охорони пам’яток та організацій, які проводять експертизи (укладання договорів, акцептована оферта, проведення попередніх тендерів, тощо);
- перелік вимог до організації, яка буде виконувати археологічні експертизи;
- перелік обов’язків організації під час проведення археологічної експертизи та персоніфікацію відповідальності за відомості, що знаходяться у висновку такої експертизи;
- персоніфікацію відповідальності посадової особи органу державної виконавчої влади, яка на підставі висновку археологічної експертизи робить погодження відводу земельної ділянки.
На наш погляд, такі доповнення чітко регламентують відносини суб’єктів правовідносин, усунуть корупційні ризики під час взаємодії державного органу охорони пам’яток та організацій-виконавців державного замовлення.
2. З першою проблемою щільно пов’язана друга – монополізм Інституту археології Академії наук України (далі – ІА НАНУ) у проведенні археологічних експертиз.
Така ситуація створилася (або була створена штучно, що більш ймовірно), за наявності описаної вище лакуни в існуючому законодавстві а також тим, що до повноважень ІА НАНУ Законом України «Про охорону археологічної спадщини віднесено
Ст. 12 « на замовлення спеціально уповноваженого органу виконавчої
влади у сфері охорони культурної спадщини здійснює наукову
археологічну експертизу та погодження програм і проектів…»
При цьому є певна невідповідність задач структурного підрозділу Академії наук, який не призначений задля отримання прибутку, та діяльності з проведення археологічних експертиз за кошти замовників, яких на теренах усієї держави знаходиться десятки тисяч. В «Основних принципах організації та діяльності структурного підрозділу Академії наук України»:
Глава 2 ст. 8» Головним завданням інституту є здійснення фундаментальних і прикладних
досліджень з метою одержання нових наукових знань, сприяння науково-технічному прогресові та соціально-економічному і духовному розвиткові суспільства».
Вихід, який знайшло керівництво ІА НАНУ важко назвати елегантним, але він працює. ІА НАНУ виступив засновником «Державного підприємства «Рятівна археологічна служба України», яке, в свою чергу стало засновником низки дочірніх підприємств (ДП) майже в усіх регіонах. Усі кошти, які усі замовники в Україні сплачують за проведення археологічних експертиз, поступають на рахунки ДП РАСУ. Такий монополізм використовується для встановлення розцінок на проведення експертиз. Використана така схема: існують певні відомчі (умовні) розцінки, дуже великі і не діфіренційовані, скажімо, для пенсіонерів, або інвалідів. Ці розцінки пропонуються замовнику від імені монополіста ДП ДП РАСУ, і як тільки замовник погоджується, ці розцінки закріпляються угодою і вже становляться договірними, тобто такими, з якими погодилися обидві сторони.
На монополізм у галузі проведення археологічних експертиз вже звертав увагу АМУ України, на три обласних ДП вже було накладено штрафні санкції за «надання послуг, непотрібних споживачам».
Задля уникнення такої ситуації ми пропонуємо на законодавчому рівні –
- внести зміни до Закону України «Про охорону культурної спадщини» (а можливо – до Земельного кодексу України) в частині визначення єдиного органу державної виконавчої влади, який визначатиме тарифну політику в галузі проведення земельних експертиз.
- змінити концепцію підходу до проведення експертиз, шляхом розширення поняття (археологічні, культурологічні, історичні, тощо) а також розширити список установ, які потенційно можуть виконувати їх. Додати до цього переліку спеціалізовані комунальні та державні підприємства, вищі навчальні заклади, музеї, музеї-заповідники, інші. Чітко визначити критерії, яким мають відповідати такі установи – наявність необхідної кількості спеціалістів, матеріально-технічної бази.
Суб’єкту правозастосування щодо засобів подолання прогалин та колізій.
Суб’єктом правозастосування є управління культури і туризму ЛОДА до складу якого входить відділ охорони пам’яток.
Найважливішою прогалиною у використання положень чинного законодавства про охорону пам’яток, як на наш погляд, на сьогодні є відсутність скоординованості між різними сегментами пам’яткоохоронної роботи. В той час, як ми побачили у попередньому розділі – законодавець визначив для цього державного органу пріоритет саме координаційних функцій. Зараз усі складові пам’яткоохоронної роботи працюють майже автономно, практично не узгоджуючи дії між собою. Спостерігаються навіть комічні випадки, коли, наприклад, у жовтні поточного року представники СБУ консультувалися в ГО «Луганська археологічна спілка» щодо проведення невідомими особами розкопок у Перевальському районі Луганської області, в той час як усі археологічні роботи проводилися під патронатом структурного підрозділу Інституту археології НАНУ, археологи мали усі дозволи, зареєстровані державним органом охорони пам’яток в області.
Такі приклади доводять, що недостатньо ретельне виконання покладених на державний орган координуючої функції не просто заважає охороні пам’яток, а часто може бути причиною руйнування або незбереження об’єктів історичного надбання.
Як можливий вихід з подібної ситуації ми пропонуємо використовувати можливості консультативно-дорадчих органів: громадських рад, координаційних рад, громадських експертів.
Розпорядженням голови Луганської ОДА було створено Координаційну раду з питань охорони історичної спадщини, але орган цей не працює, фактично він є бутафорським утворенням.
Для більшої координації потрібно:
- розробити стратегію та план роботи Координаційної ради на 3 роки та на 1 рік;
- регулярно, не менш ніж раз на місяць проводити засідання Координаційної ради;
- за необхідністю проводити частіші засідання, наради, телефонні або Інтернет наради;
- розробляти оперативні плани взаємодії представників державних органів, місцевих відділів культури, науковців, громадськості за виникнення особливих потреб.
Саме завдяки координаційній функції державного органу та застосуванню подібних інструментів, наприклад, вдалося провести інвентаризацію пам’яток в Кремінському районі Луганської області у вересні 2008 року. Є надія, що саме використовуючи подібний синергетичний ефект співпраці, ми досягнемо поставленої спільної мети – вдосконалення пам’яткоохоронної роботи в Луганській області.
ЕКСПЕРТНА ГРУПА
ГО «Луганська археологічна спілка»
Проект «Історична спадщина – територія без корупції»
0
Коментувати