Протидія корупції в галузі охорони історико-культурного надбання
О. Бритюк
Наскільки б різноманітними не були камуфляжі такого небезпечного для Української держави явища як корупція, вона завжди з’являється в тому місці, де є можливість закритого перерозподілу ресурсів. Головним і найбільш цінним ресурсом, до перерозподілу якого частіше за все бувають прив’язані корупційні дії в галузі охорони пам’яток історії і культури є земельні ресурси. Практично всі пам’ятки археології укриті під землею, пам’ятки архітектури та садово-паркового мистецтва, історичні ареали, монументальні споруди – всі вони також прив’язані до земель історико-культурного призначення, як це відбито в главі 10 Земельного кодексу України. Саме неналежне виконання вимог чинного законодавства про землю та про обіг старожитностей і становить левову частку корупційних ризиків у пам’яткоохоронній сфері і мають дві складові. Унеможливлення корупційних випадків та вдосконалення самої системи охорони пам’яток – ось головні задачі діяльності нашої організації на даному етапі.
Аналізуючи підвалини, наслідки та прояви можливих корупційних дій ми відмічаємо декілька головних напрямків, на які варто звернути першочергову увагу. Для початку, юристи організації на підставі досвіду реалізації проекту „Історична спадщина без корупції” та спираючись на існуючу законодавчу базу, спробували накреслити головні напрямки, які формують корупційні ризики в царині охорони історичної спадщини.
1. Порушення, які можуть відбуватися перед відведенням землі. Всі земельні трансакції, згідно з положеннями Земельного кодексу України (п. 9 ст. 118, п. 6 ст. 123, опосередковано іншими), повинні бути погоджені з відповідними органами охорони культурної спадщини. Наразі в Україні не опрацьовані механізми та відсутні нормативні акти, на підставі яких мають проходити узгодження відводів земельних ділянок ще на етапі проектування. Тобто, ці узгодження робить регіональний орган охорони пам’яток, на підставі археологічних експертиз, проведених на місцевостями фахівцями Інституту археології НАНУ (ст. 12 Закону України „Про охорону археологічної спадщини”). Відсутність підзаконних актів призвела до того, що в кожному регіоні все робиться на свій власний розсуд. Має місце використання для проведення археологічних експертиз недержавних підприємств, що є прямим порушенням законодавства. Також не визначені види взаємовідносин підприємств, які проводять експертизи та державні органи охорони пам’яток. Не укладаються відповідні договори про співпрацю, відсутні переліки посадових осіб, відповідальних за наслідки проведених експертиз.
2. Порушення, що можуть мати місце в процесі виділення земельних ділянок. На відміну від стадії проектування, на стадії чинне законодавство не передбачає ніяких археологічних експертиз па стадії відведення землі. У разі, якщо під час проектування відведення пройшло з порушеннями, то практично немає юридичного інструментарію для визначення наявності на відведених площах пам’яток археології. Більше того – фактично, перший отриманий підприємцем дозвільний документ часто використовується ним в якості своєрідної індульгенції для подальших дій – тобто руйнування пам’ятки, що знаходиться на сумнівним чином оформленій ділянці.
3. Порушення пам’яткоохоронного законодавства, щодо земельних ділянок, які містять пам’ятки, та були відведені раніше, до проведення поточних земельних операцій. Цій блок порушень є найбільш поширеним. Адже, у випадку відсутності інформації про пам’ятку, наявну на площі приватної (або орендованої) ділянки власник начебто вільний робити з нею все що завгодно. Але ж, ст. 1 Закону України „Про охорону археологічної спадщини” визначає, що увесь комплекс пам’яткохоронних заходів, зусиль як держави так і недержавних установ, громадян, спрямовані на охорону об’єктів археологічної спадщини. Об’єкти можуть бути як внесені до Державного реєстру нерухомих пам’яток, так і нововиявлені – невідомі, наразі знайдені. Охорона і захист таких об’єктів ніяким чином не відрізняється від заходів, щодо збереження об’єктів зареєстрованих. Таку охорону, згідно зі ст. 6 Закону України „Про охорону культурної спадщини” на теренах області має здійснювати державний орган – відповідний підрозділ управління культури і туризму Луганської облдержадміністрації, або відділи культури державних районних і місцевих рад.
4. Порушення, пов’язані з нецільовим використанням земельних ділянок. Цей блок порушень є наслідком неадекватно проведеного розпаювання та розмежування земель. Формально, передача у приватну власність земель сільськогосподарського призначення (а, власне для початку – визначення їх як таких) відбулося ще до прийняття Земельного кодексу України. Саме тому, фактично, до складу сільгоспземель зараз потрапили майже усі землі, на яких розташовано за різними даними від 10 до 15 тисяч курганів та могильників – безцінна частка нашого історико-культурного надбання. Ця проблема бачиться нам найбільш серйозною і такою, що майже не має вирішення на базі існуючого законодавства. Насправді – відносно кожної ділянки, що містить археологічний об’єкт повинна бути розпочата процедура виведення землі під об’єктом та охоронної зони зі складу земель сільгосппризначення, включення цієї землі до складу земель історико-культурного призначення, а також компенсування землевласнику відповідної площі за рахунок сільгоспземель або земель резерву. Передумовою цих непростих процесів має бути повна інвентаризація археологічних об’єктів та формування пропозицій для включення їх у Державний реєстр нерухомих пам’яток. Наскільки складно виконати останню умову за недостатнього фінансування, настільки ж непростим ми бачимо пошук вільних земель для компенсації, апріорі розуміючи, що під розпаювання свого часу потрапили всі землі, які малися в області під сільгоспугіддями.
Треба брати до уваги те, що до наведених вище схем, що характеризують корупційне підґрунтя в пам’яткоохоронній сфері ми свідомо не включили початково кримінальні, накшалт грабіжницьких розкопок, „кришування” незаконного обігу вилучених під час розкопок предметів, тощо. Ми констатуємо, що, на жаль, фантазія правопорушників у сфері грабування історичних об’єктів є майже невичерпною.
В ході реалізації проекту „Історична спадщина без корупції” наша організація проводила низку інформаційно-просвітницьких заходів, фокус-груп, круглих столів. Все це дало нам змогу сформувати цілісну картину проблеми та розробити стратегію просування до головної мети.
Ми вважаємо, що чине законодавство, якими б суперечливими не були його окремі положення, дає змогу реалізувати потенціал різних складових: органів публічної влади, правоохоронців, громадянського суспільства. Що може за таких умов запропонувати громадськість для вирішення поставлених задач – унеможливлення корупційного підґрунтя на тлі покращення пам’яткоохоронної роботи?
В першу чергу плідна співпраця фахових громадських організацій та науковців з правоохоронними органами може включати в себе міцну інформаційно-просвітницьку складову. Через проведення адресних заходів (зустрічей, круглих столів, семінарів, тощо) правоохоронці отримають певні специфічні знання в галузі історії, археології, юридичних аспектах охорони пам’яток. Такі заходи з одного боку сформують у працівників МВС цілісну картину ситуації, доповнять їх спеціальні юридичні знання, стануть на допомозі під час вирішення питань правопорушень в сфері охорони пам’яток. З другого боку, громадські організації зможуть отримати від правоохоронців певну інформацію, щодо порушень, які не є кримінальними, але потребують на увагу – наприклад, зафіксовані випадки природного руйнування пам’яток, тощо. Формування зворотного зв’язку, а в перспективі і плідного діалогу, вигідного для обох сторін, ми бачимо своєю надзадачею.
Друга площина можливої взаємодії громадськості та органів МВС, задіяних в охороні історичного надбання – це залучення фахових експертів до проведення громадських експертиз. Проведення таких експертиз передбачено профільним законодавством (ст. 8 Закону України „Про охорону культурної спадщини”, ст. 13 Закону України „Про охорону археологічної спадщини”). Подібна оперативна співпраця може одразу зняти цілу низку питань, які працівники МВС не можуть вирішити самі, тобто з’ясування культурної приналежності пам’ятки, її виду, віку, стану збереження, можливості подальшого науково вивчення, тощо. Ми розуміємо, що юридичної сили такі висновки можуть і не мати, але цілком можливо використовувати їх в якості опорних для роботи, таких, що будуть в подальшому підтверджені відповідними науковими та державними установами.
І, звісно, що доволі розгалужена мережа громадських організацій, активістів і краєзнавців в області може слугувати для працівників правоохоронних органів своєрідним джерелом оперативної інформації, щодо стану пам’яток, можливих випадків їх навмисного руйнування, пограбування, вилучення цінних предметів, незаконного обігу старожитностей. Це джерело дуже об’ємне і інформативне, нехтувати ним було б просто нерозсудливо. При такій співпраці, ми вважаємо, що навіть потенційні правопорушники стануть по іншому відноситися до можливих наслідків своїх дій.
Таким чином, на нашу думку, окреслені напрямки взаємодії громадськості та правоохоронних структур, за умови плідного використання потенціалу кожної зі сторін вже в недалекому майбутньому призведе до оздоровлення криміногенної ситуації в царині історико-культурного надбання Луганської області.
Доповідь на семінарі “Методологічні проблеми теорії та практики оперативно-розшукової діяльності в сучасних умовах”, Луганськ, ЛУВС ім. Є.Дідоренка, 30.05.08 р.
Коментувати